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          我国农业保险制度的改革与发展

          时间:2018-06-14 10:19:34 点击:

          自2007年以来,我国农业保险取得了长足的发展,在即将迈上新台阶时遇到了四个瓶颈,即财政支持力度与农业保险的发展要求不适应,农业保险的经营方式和产品与农业保险的经营环境不适应,农业保险经营的风险管理制度建设与农业保险的长期稳健发展目标不适应,分散的农业保险监管资源及监管力度与完善农业保险制度的要求不适应。

          财政支持力度的提升能够为农业保险进一步发展增添足够的动力

          财政支持是政策性农业保险制度建立和发展的最主要的因素之一。包括我国在内的各国农业保险发展理论和实践一再证明,离开政府财政支持,农业保险制度不可能建立和发展起来,也不会有蓬勃发展的农业保险市场。而要想获得农户最广泛的参与,除了不断提高农户的风险和保险意识之外,只能依靠财政政策的刺激。

          从农业财政政策的角度来看,财政给农业的补贴是保证农业可持续发展和粮食安全的需要,也是保证农产品特别是食物廉价供给和增强农业国际竞争力的需要。

          政府发放财政补贴既可以通过直接补贴的方式,也可以采取保险费补贴这种间接补贴的方式。通过补贴保险费的方式间接地补贴农业,财政资金的再分配方式就转变成了保险再分配方式,从而使财政支农资金发挥比直接补贴更好的效率和效果。

          改善和加大财政支持力度的思路无非有两个:加大增量的补贴力度、在现行农业补贴存量上做文章。目前的财政支持每年都有一定的增长幅度,再要大幅度增加补贴可能是有困难的。而在目前直接补贴的增量上做加减法比较现实,直接补贴也有存量和增量的文章可做。

          在农业直接补贴的存量上做文章。通过调整补贴结构,例如从“三项补贴”(种粮直接补贴、农业生产资料综合补贴和良种补贴)拿出一部分用在农业保险补贴上,真正发挥三项补贴对农业特别是粮食生产的稳定和促进作用。

          在农业直接补贴的增量上做文章。目前的大豆、棉花和玉米的“生产者目标价格补贴”大约有755亿元。下一步,逐步将小麦、水稻纳入价格改革时,财政也会为其安排价格补贴资金。这些补贴资金至少目前还没有固化到农户家庭,要拿出一定数额用在农业保险补贴上应该是比较容易操作的。

           关于需要的财政补贴的增加额,经过粗略估算,如果对所有的散户提供完全的保险费补贴,这种普惠式保险,保障水平较低,只保物化成本。实施普惠性农业保险后,财政需要新增加两部分补贴资金:一是目前农户约20%的自缴保费;二是可保种植面积全面覆盖后新增加的保费补贴。初步的测算表明,总共需要增加332亿元的增量补贴,中央出50%的话,那就是166亿元。这是按照成本保险来粗算的,如果做收入保险,补贴会有所增加。

          创新农业保险经营方式和推行更适当的产品是发展的效率所在

          目前我国的农业保险主要是保自然灾害带来的成本损失。经营方式是(传统分散农户)以村为单位进行承保和理赔,规模农户是单独签单。据初步统计,以村为单位投保的农作物占承保总量的70%以上。但由于承保农户多,土地面积大,保险链条长,农作物生产的季节性特点所导致的操作时间短等因素,承保、定损、理赔都要花费很长时间。就定损而言,在很多地方通过“协保员”所做的业务,没有操作标准,随意性较强,人为操作空间大,承保和理赔质量受到质疑。同时,由于承保信息由基层干部提供,同样得不到核实,由此形成违法违规空间。随着保险业务的扩容,保险的经营效率不但没有提高,实际上在恶化。

          不借助乡镇村的这些干部和“协保员”,而让保险公司直接承保和理赔,实践表明是不可行的,保险公司难以承受过高的交易成本,而且发生灾害损失时,定损和理赔到户也无法实现。同时,在这种情况下,保险理赔环节的成本非常高昂。

          如果在试验基础上能够广泛推行区域产量保险,在适宜地区发展天气指数保险,不仅可以节约保费资源,减少“寻租”费用和中介费用,降低经营成本,在保持现行保费水平下,就可以免去“散户”自交的部分保费,或在同等补贴的方式和水平下,可为农户提供更高水平的保险保障。而且,像收入保险一类的新型产品的试验和推广也会变得更加容易操作。

          尽快建立完善大灾风险分散机制农业保险发展才能有可持续性

          迄今为止除了在企业层面采取了一些措施外,我国农险的大灾风险分散制度或机制最重要的由财政支持的大灾风险分散制度还没有落地。参与农业保险直接保险的机构对自己的经营是否可持续还是比较担心的。在大灾发生时,直保公司只有两条出路:要么破产,要么将应付给被保险农户的保险金赖账。如果是这样,农业保险制度就不可持续,建立农业保险制度也就失去意义了。

          第一个方略是将农业再保险完全市场化,无论中、外的再保险人,都可以自由参加和接受我国农业保险直保公司分出的业务,如果直接保险人再保险费承担有困难,财政部门还需适当补贴再保险费。

          第二个方略是像美国、加拿大那样,由中央政府成立政策性农业再保险公司,为各家直接保险人提供适当价格的再保险。但这个政策性再保险公司,也需要政府的财政支持,比如说,全部或部分管理费由政府财政支付,再保险保费不含利润因素,使其能为直接保险人提供较为廉价的再保险服务,以减轻直保公司的成本压力。这家政策性再保险公司不能垄断经营,应该允许直保公司选择不向该政策性公司分出全部或部分再保险业务,而选择购买其他国内外商业性再保险公司的再保险。组建政策性农业再保险公司,也可以现在的“农共体”为基础,让愿意参与其中的直保公司也参加进来。

          各国经验表明,仅有再保险方面的安排是不够的,还必须对再保险之后的超赔责任作出进一步的安排。其一是给出一个有保障的、可行的融资渠道;其二是通过一定的方式或渠道事先筹集资金,拿出真金白银建立农业保险大灾风险准备金。

          加强监管制度建设是加快农业保险市场发展的必要条件之一

          农业保险的监管对农业保险的健康发展和效率提升至关重要。近几年的调查显示,农业保险经营中有不少问题。无论监管制度设计还是监管资源配置、监管执行力度方面都有欠缺之处。因此,加强对农业保险市场的监管,整合监管资源,加强监管队伍建设,增加监管力度,是势在必行的。

          第一种思路是,从上到下都建立统一的、由一个中央权威部门统领的、由几个主要的相关政府部门共同参与的监督和管理机构,对农业保险进行统一监管,其他部门不再插手监管事务。

          第二种思路是,实行中央和省双层监管的方式。中央有关部门(例如保监会、财政部、农业部等)只负责制定监管规则和进行监管指导。具体的、实质性的监管业务由在省一级组建的实质性的监管机构执行,该机构全面负责对本省农业保险有关各方(包括地方政府、保险机构和投保农户等参与方)和保险业务(从条款设计、费率厘定、展业、定损、理赔和防灾防损等活动)的统一监管。


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